某市中级人民法院

民 事 判 决 书

（2015）鄂某中民一初字第00007号

原告：武汉某经贸集团有限公司。住所地：武汉市洪山区珞瑜路***号。

法定代表人：鲁某某，该公司董事长。

委托代理人：桂旺斌，湖北珞珈律师事务所律师（代理权限为特别授权）。

被告：某市人民政府。住所地：某市滨湖北路特1号。

法定代表人：叶某某，该市市长。

委托代理人：廖丹、张特，该市法制办公室工作人员（代理权限为一般代理）。

被告：某市某区人民政府。住所地：某市某区区府路特1号。

法定代表人：夏某，该区区长。

委托代理人：夏和平，湖北民福律师事务所律师（代理权限为特别授权）。

被告：某市某区某镇人民政府。住所地：某市某区某镇迎宾路。

法定代表人：卢某，该镇镇长。

委托代理人：王庆，湖北思普润律师事务所律师（代理权限为特别授权）。

原告武汉某经贸集团有限公司（以下简称某经贸公司）诉被告某市人民政府（以下简称某市政府）、某市某区人民政府（以下简称某区政府）、某市某区某镇人民政府（以下简称某镇政府）物权保护纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告某经贸公司的委托代理人桂旺斌，被告某市政府的委托代理人廖丹、张特，被告某区政府的委托代理人夏和平，被告某镇政府的委托代理人王庆到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原告某经贸公司诉称：2002年10月22日，某区政府及某镇政府为了扩大招商引资规模，积极与武汉市东湖技术开发区某村（简称某村，后改制成某经贸公司）进行谈判，促成某村就涂镇湖与某镇政府和某市某金宝水产品养殖有限责任公司（以下简称金宝养殖公司）签订了《湖泊承包协议》。协议约定，涂镇湖由某村进行水产养殖，承包期50年，从2003年2月28日起至2053年2月28日止。协议签订后，原告按照50年可持续发展进行投资规划，完善涂镇湖基建设施，加固大堤，至此已累计投资达491.64元。2014年，某市政府作出建设某生态文明示范区的决策，将发展涂镇湖生态旅游纳入其中，要求加快推进涂镇湖“退田还湖”工程。原告为继续支持当地经济建设，同意从某区退出，并积极与各级政府就补偿问题进行商谈。在未达成共识情况下，三被告采取单方行动，于2014年11月25日进行了破堤开工仪式。三被告的行为给原告造成重大损失，承包合同履行出现重大障碍。请求：1、停止破堤行为。2、赔偿原告损失750万元。

被告某市政府答辩称：一、该案所涉法律关系为行政法律关系，原告不应提起民事诉讼。原告认为某市政府作出建设某生态文明示范区的决策，并与某区政府、某镇政府共同作出破堤行为，原告所称的是具体行政行为，应提起行政诉讼。二、答辩人并未作出具体行为，不应作为被告。答辩人未作出相关行政决策，也未作出破堤行为。三、“破堤通航”事宜某村与金宝养殖公司合同已进行约定，原告向我市三级政府提出侵权之诉，无法律和事实依据。四、原告请求赔偿750万元无事实根据。综上，本案涉及的是合同纠纷，原告不应以答辩人作为被告提起民事诉讼，请求驳回原告对答辩人的起诉。

被告某区政府答辩称：一、某区政府作为被告的诉讼主体资格不合格。答辩人与原告之间没有任何合同关系。破堤仪式只是相关单位宣传保护某、引起各级政府的关注和重视的举措。原告就同一事实以合同违约起诉后，又以侵权起诉没有道理。二、原告请求答辩人停止破堤行为没有任何事实和法律依据。答辩人没有实施任何破堤行为，如果答辩人根据国家政策的需要，作出具体行政行为要求原告破堤的话，原告也只能提起行政诉讼。三、原告要求答辩人赔偿成鱼和鱼苗损失750万元没有事实根据。综上，请求依法驳回原告对答辩人的起诉。

被告某镇政府答辩称：一、原告诉称与答辩人签订承包协议不实。答辩人与金宝养殖公司签订合同后，金宝养殖公司经发包方答辩人同意，将涂镇湖转包给某村。根据合同相对性原则，答辩人与某经贸公司并不存在合同关系。二、侵权与违约只能择一而诉。本案纠纷，实际上是因一方当事人依合同约定行使合同解除权提前解除合同所致，即使构成违约或侵权，依据合同法第122条规定，受害方也只能选择违约或侵权之诉。三、答辩人依约行使解除权，依法收回承包水面的行为及举措不构成侵权，不应承担相应法律责任。答辩人已通知解除协议，该承包协议依法已解除。破堤通航是基于公共利益的需要，发包人可依法收回承包水面。某村长期过度开发，造成涂镇湖水质严重恶化，破坏了湖泊生态环境，曾被某市环保局行政处罚。2014年8月，某市委基于湖北省某生态环境保护试点项目总体规划建设的需要，从保护湖泊生态环境，提高调蓄防洪能力等公共利益的大局出发，决定涂镇湖与某实现两湖连通即破堤通航，依据有关法律的规定，发包人可以依法收回承包水面。综上，答辩人不构成侵权，请求驳回原告的诉讼请求。

原告某经贸公司为支持其主张，向本院提交如下证据：

证据一，《报告》；证据二，某经贸公司营业执照等证明文件。以证明某经贸公司是适格原告。

证据三，《湖泊承包协议》；证据四，《鱼塘、土地承包合同》。以证明原告获得涂镇湖承包经营权合法。

证据五，《关于协调武汉市东湖高新技术开发区某村终止涂镇湖和前海湖承包协议的函》；证据六，《关于实施涂镇湖“退田还湖”工程“雷沙大堤”破堤的函》；证据七，《复函》；证据八，《关于解除涂镇湖和前海湖承包协议及处理相关善后问题的意见》；证据九，《关于武汉某某生态科技园前期基建投入和现有生产情况的说明》；证据十，《关于重申涂镇湖“破堤”的意见函》；证据十一，《会议纪要》。以证明被告未与原告达成协议的情况下单方面实施破堤坝行为。

证据十二，破堤仪式、施工现场照片，以证明被告的行为已经对原告利益造成实质性损害。

证据十三，《武汉某某生态科技园库存鱼苗及成鱼损失明细表》；证据十四，《武汉某某生态科技园2013年-2014年度涂镇湖基建工程款汇总表》，以证明原告在涂镇湖承包经营期内有较大投入，被告破堤行为可能造成的损失达到1241.65万元。

经庭审质证，对原告提交的以上证据，被告某市政府认为：证据一、二无异议；证据三、四、六、七、十，对真实性无异议，但与某市政府无关；证据五，对真实性无异议，但协商与破堤坝无关；证据八、十一，无异议；证据九，单方证明行为，对真实性有异议；证据十二，对真实性有异议，也不能证明损害原告利益；证据十三、十四，单方提供，对真实性有异议。被告某区政府认为：证据一、二无异议；证据三、四、五，对真实性无异议，但与某区政府无关；证据六，对真实性无异议，证明破堤还湖是合法的；证据七、八，对真实性不确定，不认可；证据九、十，单方陈述，不认可；证据十一，对真实性无异议，证明是依法行为；证据十二，不能依一个仪式推断造成实际损失；证据十三、十四，单方行为证明，不认可。被告某镇政府认为：证据一、二、三、四，无异议；证据五，对真实性无异议，但破堤是依合同约定行使解除权；证据六，对真实性无异议，但证明某镇政府已函告破堤；证据七，不能确定；证据八，对真实性无异议，但不存在侵权；证据九，有异议，单方行为；证据十、十一，对真实性无异议，但不存在侵权；证据十二，对真实性不能确定，没有造成损失；证据十三、十四，单方制作，没有正规材料，且相关投入没有经过政府同意。

对原告某经贸公司提交的以上证据，本院认为：证据一、二、三、四、五、六、八、十、十一，三被告对真实性无异议，故本院对该几份证据的真实性予以确认。证据七、九、十三、十四，三被告对真实性不认可，故本院对该几份证据的真实性不予确认。证据十二，本院对该证据的真实性予以确认。证据一、二，能证明某经贸公司的主体资格，故本院予以采信；证据三、四，能证明某经贸公司合法获得涂镇湖经营权，故本院予以采信；证据五、六、八、十、十一，能证明某经贸公司、某镇政府、金宝养殖公司之间就破堤事宜多次进行交流，本院对这部分内容予以采信。

被告某市政府为支持其主张，向本院提交如下证据：

证据一，环境保护部《关于开展第六批全国生态文明建设试点工作的通知》（环函（2013））、监测报告、检测报告单、市环保局行政处罚决定书、（2014）8号、9号市委专题会议纪要、关于加快涂镇湖“退垸还湖”工程建设的会议纪要、关于实施涂镇湖“退田还湖”工程“雷沙大堤”的意见函、关于某镇人民正义决定“涂镇湖大堤”破堤的复函、关于转发某镇人民政府关于实施涂镇湖破堤的函、复函、关于重申涂镇湖“破堤”的意见函、市政府关于协调武汉市东湖高新技术开发区某村中止涂镇湖和前海湖承包协议的函，以证明答辩人并未作出相关行政决策，亦未作出破堤行为。

证据二，合同书、区长办公会纪要、湖泊续包协议、湖泊承包协议、公证书、关于解除涂镇湖《湖泊续包协议》及《合同书》的通知，以证明该案属合同纠纷，“破堤通航”事宜已由金宝养殖公司与某村在《湖泊承包协议》中进行约定，原告不应向三级政府提出侵权之诉。

证据三，函告，以证明涂镇湖与某尚未实现两湖连通，原告应该不存在鱼苗和成鱼有关损失。

证据四，《中华人民共和国行政诉讼》，以证明法律规定。

经庭审质证，对被告某市政府提交的以上证据，原告某经贸公司认为：证据一，对真实性无异议，但与本案无关联；证据二，对真实性无异议，对证明目的有异议，破堤是某市政府举办、某区政府承办、某镇政府具体操作；证据三，对真实性无异议，对证明目的有异议，两湖已连通；证据四，与本案无关。被告某区政府、某镇政府对以上证据无异议。

对被告某市政府提交的以上证据，本院认为：因其他当事人对真实性均无异议，故本院对该证据的真实性予以确认。

被告某镇政府为支持其主张，向本院提交如下证据：

证据一，某镇政府机关法人证及组织机构代码证各1份，以证明某镇政府的诉讼主体资格。

证据二，1999年12月16日某区政府农业委员会与金宝养殖公司签订的《合同书》、2002年10月22日某镇政府与金宝养殖公司签订的《湖泊续包协议》、2001年4月26日《区长办公会纪要》、2002年10月22日金宝养殖公司与某村村民委员会签订的《湖泊承包协议》、2005年4月29日某市公证处（2005）某证字第01455号公证书。以证明：1、某镇政府与金宝养殖公司是承包合同关系，金宝养殖公司与某村之间是转包关系。某镇政府与原告没有合同关系，起诉某镇政府属诉讼主体错误。2、2002年10月22日金宝养殖公司与某村签订的《湖泊承包协议》第九条关于涂镇湖“破堤通航”提前解除承包合同的约定。

证据三，2013年10月14日环函（2013）242号《环境保护部函》及附件名单，以证明国家环境保护部为贯彻落实党的十八大精神，大力推进生态文明建设，将湖北省某市某确定为第六批全国生态文明建设试点地区之一。

证据四，2014年8月20日某环罚字（2014）011号《行政处罚决定书》、2014年6-7月投肥投粪的照片，以证明原告下属某某生态科技园长期对涂镇湖投肥投粪养殖，违反水污染防治等有关法律规定，被某市环保局行政处罚。

证据五，2014年8月11日涂镇湖外湖水《检测报告单》1份、涂镇湖内湖水《检测制造单》5份，以证明原告对涂镇湖投肥投粪养殖，造成涂镇湖内湖水多种检测项目超标，说明涂镇湖内湖水水质未达标。

证据六，某市委2014年7月22日（2014）8号《关于加快推进某生态文明示范区建设的会议纪要》、2014年8月1日（2014）9号《关于加快推进涂镇湖“退田还湖”工程建设的会议纪要》，以证明某市委根据某全国生态文明示范区总体规划建设，保护湖泊生态环境，提高调蓄防洪能力等公共利益的需要，决定实施涂镇湖退田还湖工程建设即“破堤通航”，及证实《湖泊承包协议》第九条约定的合同解除条件已成就，解除权人有权解除合同。

证据七，2014年8月19日某市政府某政函（2014）31号《关于协调武汉市东湖高新技术开发区某村终止涂镇湖和前海湖承包协议的函》，以证明为了梁子胡生态环境保护试点项目的顺利实施，某市政府商请武汉市政府出面协调某村终止涂镇湖承包协议。

证据八，2014年8月20日涂镇政府向金宝养殖公司、某村发出的《关于实施涂镇湖“退田还湖”工程“雷沙大堤”破堤的函》各1份、2014年8月21日金宝养殖公司向某村发出的《关于转发某镇人民政府关于实施涂镇湖破堤的函》、金宝养殖公司对涂镇政府的《复函》，以证明涂镇政府在解除承包合同准备破堤前，依法通知承包人金宝养殖公司及转包人提前做好善后工作，以避免给承包人造成损失，及承包人金宝养殖公司收到通知后，及时转告给转包人某村，同时经股东商议，表示拥护某市委决定，支持涂镇湖破堤通航决定，同意解除涂镇湖承包合同。

证据九，2014年9月3日涂镇政府向某村《关于成立涂镇湖破堤工作协调专班的函告》、2014年9月9日某村向涂镇政府《关于成立涂镇湖破堤专班的函告》，以证明涂镇政府与某村双方对涂镇湖破堤的工作已形成共识，为此各自成立了破堤工作协调专班。

证据十，2014年12月16日涂镇政府向金宝养殖公司送达的《关于解除涂镇湖﹤湖泊续包协议﹥及﹤合同书﹥的通知》、同日金宝养殖公司向某经贸公司送达的《关于解除﹤湖泊续包协议﹥的通知》，以证明涂镇政府向金宝养殖公司履行了解除合同的通知义务，同时金宝养殖公司也向某经贸公司履行了解除合同的通知义务，涂镇湖承包合同自通知到达时解除。

证据十一，2014年9月15日武汉某某生态科技园《情况说明》、2015年1月6日涂镇政府向金宝养殖公司的《函告》、2015年1月6日某市公证处（2015）某证字第0200号公证书，以证明负责涂镇湖经营的某经贸公司下属企业武汉某某生态科技园接到涂镇政府的通知后，从2014年8月起，已积极组织对涂镇湖各种鱼类进行捕捞，及证明涂镇政府为了避免涂镇湖破堤给承包人造成损失，将原定破堤时间（2014年12月31日）延期，并书面通知金宝养殖公司转告某经贸公司趁春节鱼类销售旺季，进一步加大力度将涂镇湖内鱼类捕捞完毕。

证据十二，2014年12月16日某区水产局执法支队对涂镇湖周边村民胡松生、彭传福、彭德兴、彭德学《调查笔录》2份，以证明原告下属企业武汉某某生态科技园违反渔业法有关规定，从2014年9月开始，采取电船拖拽电网沉入湖底的方法，进行拉网式捕捞，已将涂镇湖内各种鱼虾类捕捞完毕，同时给涂镇湖内水生态环境造成破坏。

证据十三，2015年3月11日某公证处（2015）某证字第0921号公证书、附件涂镇湖大堤证据保全光碟原件，以证明涂镇政府申请公证处对涂镇大堤现状进行证据保全，截止2015年3月4日，涂镇湖与某尚未进行两湖连通，尚未给承包人养殖的各种鱼类造成损失，及证明从2014年8月20日起至2015年3月4日止，自涂镇湖政府通知破堤以来，在长达6个多月的时间里，承包人完全有足够充分时间进行捕捞。

经庭审质证，对某镇政府提交的以上证据，原告认为：证据一，无异议；证据二，合同中并没有把“破堤通航”作为单方解除条件；证据三、四，真实性无异议，但与本案无关；证据五，对真实性不能确定，与本案无关；证据六，对真实性无异议，但合同第九条并没有将目前情况约定为合同解除条件；证据七，对真实性无异议，对证明目的有异议，《函》是协调解除，而不是单方解除，对原告侵权；证据八，对真实性无异议，对证明目的有异议；证据九，无异议；证据十，对合法性有异议，是政府拟好，金宝养殖公司盖章，不是通知解除合同；证据十一，对真实性无异议，对证明目的有异议；证据十二，对真实性不确定，不可能捕捞完；证据十三，对真实性无异议，对证明目的有异议。被告某市政府、被告某区政府对被告某镇政府提交的以上证据无异议。

对被告某镇政府提交的以上证据，本院认为：其他当事人对证据一、二、三、四、六、七、八、九、十、十一、十三的真实性无异议，本院对该几份证据的真实性予以确认。证据一，其他当事人无异议，本院予以采信；证据二，能证明某镇政府与金宝养殖公司之间是承包合同关系，金宝养殖公司与某经贸公司之间是转承包关系，且能证明破堤通航的条件，本院对这些内容予以采信；证据三、四，能达成证明目的，本院予以采信；证据五，系政府机构检测报告，某经贸公司没有相反证据证明，本院对该证据予以采信；证据六、七、八、九、十、十一、十三，能达成证明目的，本院予以采信；证据十二，证人未出庭作证，该证据的真实性不能确定，本院不予采信。

根据各方当事人提交的证据，本院认定如下事实：

1999年12月16日，某区政府农业委员会与金宝养殖公司签订《合同书》，约定：将涂镇湖承包给金宝养殖公司进行水面养殖，承包期六年等。

2001年4月25日，某区将涂镇湖管理权下放到某镇。2002年10月22日，某镇政府与金宝养殖公司签订《湖泊续包协议》，将涂镇湖水产养殖承包期从2006年延长至2053年。

2002年10月22日，金宝养殖公司与某村签订《湖泊承包协议》，约定：经双方当事人协商并经原发包人某镇政府和相关村同意，金宝养殖公司将涂镇湖转包给某村进行水产养殖经营，承包期限五十年等。该协议第九条约定：某镇为发展本地经济，将竭力为本合同的履行创造良好条件，本合同中的甲方（金宝养殖公司）义务超过其履约能力的部分，某镇将在自己的职责范围内予以解决。如国家需要涂镇湖要实现破堤通航，乙方（某村）应予同意，具体事宜另行协商，再订补充协议。金宝养殖公司、某村、某镇政府在该协议上盖章确认。2005年4月29日，金宝养殖公司与某村共同到某市公证处就该协议办理了公证。

2010年，湖北省颁布《某生态环境保护规划（2010-2014）》。2013年，环境保护部将某市某区列入第六批全国生态文明建设试点地区。2014年7月22日，某市委作出加快推进某区生态文明示范区建设的决定。8月1日，又作出加快推进涂镇湖“退田还湖”工程建设的决定。8月19日，某市政府致函武汉市政府，请求武汉市政府出面协调某村终止涂镇湖和前海湖承包协议。8月20日，某镇政府致函金宝养殖公司、某村告知涂镇湖破堤事宜。8月21日，金宝养殖公司致函某村转发某镇政府破堤事宜。8月25日，某村回函某镇政府，要求共同协商从某区整体退出事宜并补偿损失。9月3日，某镇政府致函某村告知破堤专班事宜。9月9日，某村回函某镇政府告知成立破堤专班。9月15日，某村致函某镇政府告知前期基建投入2538万元（某镇、沼山镇、东沟镇）等，及已积极组织捕捞。11月25日，在涂镇湖举行破堤还湖工程仪式，省、市、区、镇各级政府领导参加了仪式。12月16日，某镇政府向金宝养殖公司送达解除涂镇湖承包协议的通知。同日，金宝养殖公司向某村送达解除涂镇湖承包协议的通知。2015年1月6日，某镇政府致函金宝公司，要求2月10日前捕捞完毕。同日，金宝养殖公司将某镇政府《函告》转交某经贸公司。3月4日前，涂镇湖与某尚未进行两湖连通。3月10日，某镇政府组织实施“破堤还湖”工程，涂镇湖与某实现两湖连通。

某村2010年改制，某村的权利义务由某经贸公司继承。某经贸公司称，涂镇湖库存鱼苗及成鱼价值750万元。

当事人主要争议焦点，一是某市某生态文明示范区建设是否属于国家需要；二是某镇政府的破堤行为是否构成侵权。

一、关于某市某生态文明示范区建设是否属于国家需要的问题

本院认为：根据相关合同约定，某镇政府将涂镇湖发包给金宝养殖公司，金宝养殖公司经发包人同意又转包给某村（某经贸公司）。2002年10月22日，金宝养殖公司与某村签订《湖泊承包协议》第九条约定：如国家需要涂镇湖要实现破堤通航，乙方（某村）应予同意，具体事宜另行协商，再订补充协议。从该约定看，某经贸公司同意涂镇湖实现破堤通航的前提条件是国家需要。2010年，湖北省颁布《某生态环境保护规划（2010-2014）》。2013年，中华人民共和国环境保护部将某市某区列入第六批全国生态文明建设试点地区。2014年7月，某市委作出加快推进某区生态文明示范区建设的决定。以上表明，某的生态环境保护和生态文明建设已纳入国家、湖北省规划，某市委根据国家、湖北省的要求作出的相关决定应是落实国家政策的具体实施措施，而实施某生态文明示范区建设需要破堤通航，因此，某市某生态文明示范区建设应属于国家需要。

二、关于某镇政府的破堤行为是否构成侵权的问题

本院认为：构成侵权的要素之一是行为人存在过错。1、发包人某镇政府根据上级关于建设某市某生态文明示范区的决定通知承包人金宝养殖公司涂镇湖破堤通航事宜，金宝养殖公司依发包人的要求又通知了次承包人某经贸公司，该通知符合金宝养殖公司与某经贸公司之间签订的《湖泊承包协议》第九条的约定，后某镇政府作为发包人实施了破堤行为，这一行为没有违反法律规定。2、自某镇政府2014年8月20日通知破堤坝通航决定时始，至2015年3月实施破堤行为、实现两湖连通时止，某镇政府多次要求利益方某经贸公司迅速组织捕捞，且有证据证明某经贸公司已组织了捕捞，表明某镇政府尽到了善意人的注意义务。某镇政府实施破堤通航的行为既没有违反法律规定，也尽到了善意通知义务，不存在过错，因此，某镇政府的破堤行为不构成侵权。

综上，民事主体的合法权益受到法律保护。某市某生态文明示范区建设是落实国家政策的具体措施，体现了国家需要。某镇政府按照上级建设某生态文明示范区的要求并根据相关涂镇湖承包合同的约定实施破堤通航工程没有过错，且某经贸公司提交的有关损失的证据亦不能证明其实际损失，故某经贸公司请求某镇政府承担侵权责任及赔偿损失没有事实和法律依据，本院不予支持。同理，某经贸公司请求某市政府、某区政府承担侵权责任也没有事实和法律依据，本院亦不予支持。关于某经贸公司请求停止破堤行为的问题，某经贸公司已在本案审理过程中，单独申请行为保全，要求三被告停止破堤行为，本院于2015年3月17日作出（2015）鄂某中民一初字第00007-1号民事裁定，驳回其行为保全申请。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十二条，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第九十条的规定，判决如下：

驳回武汉某经贸集团有限公司的诉讼请求。

案件受理费63400元，由武汉某经贸集团有限公司负担。

如不服本判决，可自本判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，根据不服本判决的上诉请求数额及《诉讼费用交纳办法》第十三条第（一）款的规定，预交上诉案件受理费，款汇至湖北省高级人民法院，开户行--中国农业银行武汉市东湖支行，收款单位--湖北省财政厅非税收入财政专户，帐号--05×××69-1。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交诉讼费的，按自动撤回上诉处理。

审　判　长　李志伸

审　判　员　缪冬琴

人民陪审员　章政军

二〇一五年六月六日

书　记　员　郭玥彤

物权保护纠纷